Qu’est-ce-que le Fonds monétaire international (FMI) et comment fonctionne-t-il ?

Semaine d’actions contre la dette et les institutions financières internationales du 9 au 15 octobre 2017

A l’occasion de la semaine d’actions contre la dette et les institutions financières internationales se déroulant du 9 au 15 octobre 2017, le CADTM revient sur les principaux mécanismes et institutions au centre du « système-dette ».

Comme la Banque mondiale (BM), le FMI a été créé en 1944 à Bretton Woods. Son but était de stabiliser le système financier international en réglementant la circulation des capitaux. En 2016, 189 pays en étaient membre (les mêmes qu’à la BIRD – Banque internationale pour la reconstruction et le développement). L’organisation est comparable à celle de la Banque mondiale : chaque pays nomme un gouverneur pour le représenter, en général le ministre des Finances ou le gouverneur de la Banque centrale. Ils se réunissent au sein du Conseil des gouverneurs, instance souveraine du FMI, qui siège une fois par an en octobre. Ce conseil est chargé de prendre les décisions importantes (admission des nouveaux pays, préparation du budget etc.).

Pour la gestion quotidienne des missions du FMI, il délègue son pouvoir au Conseil d’administration composé de 24 membres. Les 8 pays suivants ont le privilège de pouvoir nommer un administrateur : États-Unis, Japon, Allemagne, France, Royaume-Uni, Arabie saoudite, Chine et Russie. Les 16 autres sont nommés par des groupes de pays pouvant différer légèrement des groupes de pays à la BM et ne pas y élire un représentant de même nationalité.

Le troisième organe directeur est le Comité monétaire et financier international (CMFI) qui regroupe les 24 gouverneurs des pays siégeant au Conseil d’administration. Il se réunit 2 fois par an (au printemps et à l’automne) et est chargé de conseiller le FMI sur le fonctionnement du système monétaire international.

Le Conseil d’administration élit un directeur général pour cinq ans. Le pendant de la règle tacite en vigueur à la BM veut que ce poste soit réservé à un Européen. Le Français Michel Camdessus avait tenu le poste de 1987 à 2000, avant de démissionner à la suite de la crise en Asie du Sud-Est où le FMI était venu en aide aux créanciers ayant réalisé des investissements hasardeux et avait imposé des mesures économiques entraînant la mise au chômage de plus de 20 millions de personnes, provoquant de fortes protestations populaires et la déstabilisation de plusieurs gouvernements. L’Allemand Horst Köhler l’a remplacé jusqu’à sa démission en mars 2004. L’Espagnol Rodrigo Rato, ministre des Finances lui a alors succédé avant d’intégrer le service international de la banque Lazard |1| à Londres. Le Français Dominique Strauss-Kahn, ancien ministre des Finances lui succède alors en novembre 2007, avant de démissionner en mai 2011 suite à des accusations avérées d’agression sexuelle |2|. En juillet 2011, la Française Christine Lagarde qui était jusqu’alors ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie prend le relai. Alors que son mandat a été reconduit en février 2016, il y a déjà fort à dire du FMI sous sa direction. La gestion de la crise grecque qui a éclaté en 2010 faisant office d’exemple à ne surtout pas suivre. Notons que le FMI s’est opposé à une restructuration de la dette grecque en dépit de ses recommandations internes ; qu’il a violé à plusieurs reprises ses statuts en aggravant la récession économique grecque de par les conditionnalités imposées attachées à son prêt.

En 2016, le directeur gérait une équipe de 2 600 hauts fonctionnaires issus de 148 pays, basés à Washington pour la plupart. Le « numéro 2 » du FMI est toujours un représentant des États-Unis, dont l’influence au sein de l’institution est prépondérante. Lors de la crise asiatique en 1997-1998, Stanley Fischer a doublé Michel Camdessus à plusieurs reprises. Dans la crise argentine de 2001-2002, Anne Krueger, nommée par G.W. Bush, a joué un rôle beaucoup plus actif que Horst Köhler. De 2006 à 2011, John Lipsky, ancien économiste en chef de JP Morgan, l’une des principales banques d’affaires états-uniennes, y jouera un rôle de tout premier plan. Il avait prévenu dès mars 2010 les gouvernements des « pays développés avec des déficits publics élevés doivent commencer dès aujourd’hui à préparer leurs opinions publiques aux mesures d’austérité qui seront nécessaires à partir de l’an prochain » |3|. 7 ans plus tard, force est de constater que l’agenda néolibéral s’est effectivement déployé, avec d’une part, le passage sous contrôle du FMI de la Grèce, de l’Irlande ou encore du Portugal dès 2010.

Depuis 1969, le FMI possède sa propre unité de compte et qui règle ses activités financières avec les pays membres : le Droit de tirage spécial (DTS). Il a été créé à un moment où le système érigé à Bretton Woods, basé sur des taux de change fixes, était en train de chanceler, afin de pallier les défaillances des avoirs de réserve de l’époque, notamment l’or et le dollar états-unien. Cela n’a pas empêché le système de Bretton Woods de s’effondrer, suite à la décision de Nixon de supprimer la libre convertibilité du dollar états-unien en or en 1971. Avec un système de taux de change flottants, le DTS est surtout devenu un avoir de réserve parmi d’autres. Selon le FMI : « Le DTS n’est pas une monnaie, et il ne constitue pas non plus une créance sur le FMI. Il représente en revanche une créance virtuelle sur les monnaies librement utilisables des pays membres du FMI. » Égal à 1 USD à l’origine, il est maintenant évalué quotidiennement |4| à partir d’un panier de monnaies fortes (le dollar états-unien, le yen, l’euro et la livre sterling).

A l’opposé d’une institution démocratique, le FMI fonctionne quasiment comme une entreprise. Tout pays qui en devient membre se doit de verser un droit d’entrée appelé « quote-part » et en devient l’actionnaire puisqu’il contribue à son capital. Cette quote-part est calculée en fonction de l’importance économique et géopolitique du pays. Elle doit en principe être versée pour 25 % en DTS ou dans une des devises le composant (ou en or avant 1978), et le reste dans la monnaie locale du pays. Ainsi, le FMI est un très important détenteur d’or (le 3e du monde en juin 2016, derrière les États-Unis et l’Allemagne), car des pays ont payé leur cotisation au FMI avec ce métal précieux. En outre, en 1970-1971, l’Afrique du Sud, que le FMI a jugée tout à fait fréquentable en dépit des violations continues des droits de l’homme sous le régime de l’apartheid, lui a vendu de grosses quantités d’or. Quand, au début du XXIe siècle, tous ses gros clients l’ont remboursé de manière anticipée ou ont cessé de faire appel à lui, le FMI a traversé une passe financière délicate et, en avril 2008, son Conseil d’administration a approuvé la vente de 403 tonnes d’or, pour une valeur de 11 milliards USD, afin de renflouer ses caisses. Pour le FMI, la crise internationale de 2008 est donc arrivée au moment idéal… Si ces réserves n’interviennent pas dans les prêts du FMI, en revanche elles lui confèrent une stabilité et une stature essentielle aux yeux des acteurs financiers internationaux.

En avril 2009, le sommet du G20 a décidé de tripler la capacité de prêt du FMI, de 250 à 750 milliards de dollar US. Après une nette baisse de l’encours des crédits du FMI à ses États-membres, la crise internationale qui a éclaté en 2007-2008 lui a été le prétexte idéal pour repartir à l’assaut, pour multiplier les prêts notamment aux pays européens et imposer en contrepartie des mesures antisociales draconiennes et une austérité dramatique pour les peuples.

Prêts du FMI (en milliards de dollar US) :

Source : Washington Post, 24 mai 2008 ; Rapports annuels du FMI.

Contrairement à la BM, ce sont les cotisations des États qui permettent au FMI de se constituer des réserves destinées à être prêtées aux pays en déficit temporaire. Ces prêts sont conditionnés par la signature d’un accord dictant les mesures que le pays doit prendre. Cet argent est mis à disposition par tranches, après vérification de l’application effective des mesures exigées.

En règle générale, un pays en difficulté peut emprunter au FMI annuellement jusqu’à 100 % de sa quote-part et en tout jusqu’à 300 %, sauf procédure d’urgence. Le prêt est à court terme et le pays est censé rembourser le FMI dès que sa situation financière s’est rétablie.

Comme à la BM, la quote-part d’un pays détermine le nombre de ses droits de vote au sein du FMI, qui correspond à 250 voix plus une voix par tranche de 100 000 DTS de quote-part. Voilà comment le conseil d’administration du FMI accorde une place prépondérante aux États-Unis (plus de 16 % de droits de vote). À titre de comparaison, le groupe emmené par le Togo constitué de 24 pays d’Afrique noire, représente 233 millions d’individus et possède seulement 1,55 % des droits de vote.

Ces déséquilibres flagrants ont suscité la colère de pays émergents qui ont demandé la révision des droits de vote. En 2006, le FMI a alors pris la décision de compliquer les choses avec un réaménagement en plusieurs temps et sur plusieurs années. La première phase n’a concerné que quatre pays émergents, proches des États-Unis et qui d’ailleurs achètent en masse des bons du Trésor états-unien : Chine, Corée du Sud, Mexique et Turquie. Ces quelques dixièmes de points en plus pour leur pourcentage respectif ne met pas en péril la mainmise des grandes puissances, tout en flattant l’ego des dirigeants des pays stratégiques aux yeux des États-Unis et de Wall Street… Une chose est sûre : le partage du pouvoir au FMI était une mascarade, et il le restera…

Répartition des droits de vote entre les administrateurs du FMI en octobre 2016

Source : FMI

Source : FMI

Avec un tel système, on se rend compte que les pays du Nord parviennent sans mal à réunir la majorité des droits de vote et ont donc toute facilité pour piloter le FMI.

Source : FMI [(gr) signifie que l’administrateur préside un groupe de pays]

Leur pouvoir est démesuré si on le compare à celui des pays du Sud dont les droits de vote sont ridiculement réduits eu égard à la taille des populations qu’ils représentent.

Source : FMI ; PNUD, Rapport mondial sur le développement humain

Une majorité de 85 % est requise pour toutes les décisions importantes engageant l’avenir du FMI (allocation/annulation de DTS, augmentation/réduction du nombre d’administrateurs à élire, certaines opérations ou transactions sur l’or, évaluation du DTS, modification des quotes-parts, suspension temporaire de certaines dispositions, opérations/transactions sur DTS, etc.). Et comme à la BM, les États-Unis sont le seul pays à détenir plus de 15 % des droits de vote, d’où un droit de veto de fait…

Évolution des droits de vote au FMI de 1945 à 2016 (en %) :

Source : Yves Tavernier, Rapport de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale française sur les activités et le contrôle du FMI et de la Banque mondiale, 2000 et FMI (http://www.imf.org/external/np/sec/…).

Les missions du FMI sont soigneusement définies dans ses statuts :

- « i) promouvoir la coopération monétaire internationale au moyen d’une institution permanente fournissant un mécanisme de consultation et de collaboration en ce qui concerne les problèmes monétaires internationaux ;

- ii) faciliter l’expansion et l’accroissement harmonieux du commerce international et contribuer ainsi à l’instauration et au maintien de niveaux élevés d’emploi et de revenu réel et au développement des ressources productives de tous les États membres, objectifs premiers de la politique économique ;

- iii) promouvoir la stabilité des changes, maintenir entre les États membres des régimes de change ordonnés et éviter les dépréciations concurrentielles des changes ;

- iv) aider à établir un système multilatéral de règlement des transactions courantes entre les États membres et à éliminer les restrictions de change qui entravent le développement du commerce mondial ;

- v) donner confiance aux États membres en mettant les ressources générales du Fonds temporairement à leur disposition moyennant des garanties adéquates, leur fournissant ainsi la possibilité de corriger les déséquilibres de leurs balances des paiements sans recourir à des mesures préjudiciables à la prospérité nationale ou internationale ;

- vi) conformément à ce qui précède, abréger la durée et réduire l’ampleur des déséquilibres des balances des paiements des États membres ».

Dans les faits, la politique du FMI contredit ses statuts. Contrairement au point ii), le FMI ne favorise pas le plein emploi. Sous l’influence du Trésor des États-Unis et avec l’appui des autres pays du Nord, le FMI a pris l’initiative de devenir un acteur majeur qui pèse lourdement sur les orientations politiques et économiques de ses pays membres. Pour cela, il n’hésite pas à outrepasser ses droits.

Le FMI a ainsi favorisé la libéralisation complète des mouvements de capitaux, une des causes majeures des crises financières qui ont touché de plein fouet les pays du Sud. Cette levée de tous les contrôles sur les mouvements de capitaux favorise la spéculation et est en contradiction avec la section 3 de l’article 6 des statuts du FMI : « Les États membres peuvent prendre les mesures de contrôle nécessaires pour réglementer les mouvements internationaux de capitaux… ».

« Pour le FMI, la fin de la récession en Asie est la preuve de la justesse de sa politique. C’est idiot. Toutes les récessions ont une fin. Tout ce que le FMI a réussi à faire est de rendre la récession en Asie de l’Est plus profonde, plus longue et plus pénible. »Joseph Stiglitz, in The New Republic, avril 2000

Surveillance, aide financière et assistance technique constituent les trois domaines d’intervention du FMI. Pourtant, les consultations annuelles avec les pays membres et les recommandations de ses experts n’ont pas permis au FMI de prévoir et d’éviter les crises majeures après 1994. Les politiques dictées par le FMI les ont même aggravées.

« Les gouvernements du G7, en particulier celui des États-Unis, ont utilisé le FMI comme un outil pour la réalisation de leurs desseins politiques. […] De nombreuses études sur les effets des prêts du FMI n’ont pas réussi à établir de lien significatif entre les prêts du FMI et l’augmentation de la richesse ou du revenu. Le renflouement des créanciers avec le soutien du FMI lors des crises récentes a été spécialement dommageable et a eu des effets terribles sur les pays en développement. Des gens qui avaient travaillé dur pour sortir de la pauvreté ont assisté à la destruction de leur réalisation, à la perte de leur épargne et à la faillite de leur petite entreprise. Les travailleurs ont perdu leur emploi bien souvent sans aucune indemnité de licenciement pour amortir le choc. Les propriétaires nationaux et étrangers d’avoirs réels ont subi de fortes pertes alors que les banques créancières étrangères étaient protégées. Ces banques ont reçu des compensations pour la prise de risque sous forme de taux d’intérêt élevés et n’ont quand même pas eu à assumer toutes les pertes associées à des prêts à haut risque (parfois même aucune). Le soutien dont ont bénéficié les banquiers étrangers a servi également à protéger les débiteurs nationaux politiquement influents et a encouragé des emprunts de grands montants et des ratios d’endettement extraordinaires par rapport au capital ».Commission consultative du Congrès états-unien sur les institutions financières internationales (IFI Advisory Commission), dite Commission Meltzer, 2000

Si le FMI profite de cette crise pour imposer au Nord les remèdes frelatés qu’il a exigés au Sud à partir des années 1980, il ne l’a absolument pas anticipée. Lorsqu’à la mi-2006 la bulle immobilière était sur le point d’éclater, le FMI a nié les dangers qui menaçaient l’économie des États-Unis : « Les taux de défaillance sur crédits hypothécaires ont, de tout temps, été bas. Ajouté à la titrisation du marché hypothécaire, ceci permet de penser que l’impact d’un ralentissement du marché immobilier sur le secteur financier serait limité » |5|. Pour bien comprendre ce passage, il faut savoir que selon le FMI, la titrisation réduit les risques |6| ! Voici ce que déclaraient les responsables du FMI au sujet des États-Unis en 2007 : « Les banques commerciales et d’investissement proprement dites sont foncièrement en bonne santé financière et les risques systémiques semblent faibles » |7|. Toujours en 2007 et à propos des États-Unis, ils affirmaient : «  Bien qu’il n’y ait pas de place pour la complaisance, il semble que l’innovation ait épaulé la solidité du système financier. Les nouveaux marchés de transfert des risques ont favorisé la dispersion du risque de crédit, d’un noyau où l’aléa moral est concentré, vers la périphérie où la discipline de marché est le principal frein à la prise de risques. (…) Si l’alternance des périodes d’euphorie et de panique n’ont pas disparu — les phases d’expansion–récession du crédit hypothécaire à risque en étant la dernière illustration — les marchés ont montré leur capacité à s’autoréguler » |8|.

Non content de n’avoir pas prévu la crise, le FMI est de plus resté très optimiste lors de son éclatement et n’a pas anticipé qu’elle allait se propager des États-Unis à l’Europe et affecterait la santé économique de la planète. Jusqu’en août 2007, la direction du FMI estimait que les perspectives économiques mondiales étaient « très bien orientées ». Dix mois plus tard, le directeur du FMI de l’époque, Dominique Strauss-Kahn, déclarait au sujet du secteur financier : « les pires nouvelles sont derrière nous ». En septembre 2008, la banque d’affaires américaine Lehman Brothers était déclarée en faillite. Le paroxysme de la crise était atteint. Dans le mois qui a suivi cette faillite, les gouvernants et les banques centrales des États-Unis et de l’Europe ont vivement réagi en injectant des centaines de milliards de dollars US et d’euros pour empêcher que le système financier des pays les plus industrialisés ne s’effondre.

En janvier 2011, un rapport du bureau indépendant d’évaluation (BEI) du FMI souligne : « L’opinion dominante au sein des services du FMI — groupe cohésif de macroéconomistes — était que la discipline et l’autorégulation du marché suffiraient à écarter tout problème majeur des institutions financières. Toujours selon la pensée dominante, les crises étaient peu probables dans les pays avancés dont le degré de « sophistication » des marchés financiers leur permettrait de progresser sans encombres avec une régulation minimale d’une part importante et croissante du système financier » |9|.

Notes:

|1| La banque Lazard est spécialisée dans le conseil financier et dans la gestion d’actifs. Elle intervient notamment auprès des États en difficulté financière. A titre d’exemple, elle est intervenue en Grèce en 2015, avec le « succès » qu’on lui connait.

|2| Voir « FMI : la fin de l’histoire ? », CADTM.

|3| Dépêche Reuters, « Le FMI plaide pour des mesures d’austérité dès l’an prochain », 21 mars 2010

|4| Le 10 octobre 2017, 1 USD était égal à 0.711305 DTS : http://www.imf.org/external/np/fin/…

|5| Perspectives de l’économie mondiale, avril 2006, p. 18

|6| FMI, Rapport sur la stabilité dans le monde, septembre 2007, p.7

|7| FMI, Rapport pour les consultations de 2007 au titre de l’article 4 avec les États-Unis.

|8| FMI, Rapport pour les consultations de 2007 au titre de l’article 4 avec les États-Unis.

|9| Évaluation de l’action du FMI au cours de la période qui a précédé la crise financière et économique mondiale, BEI, janvier 2011, p.29, www.ieo-imf.org/ieo/pages/IE…