La fin de l’après-guerre? par Jacques Sapir

Deux événements importants viennent de se dérouler en cette fin d’avril 2015 : la formalisation des pays fondateurs de la Banque Asiatique d’Investissement dans les Infrastructures (BAII/AIIB), banque crée à l’initiative de la Chine et qui se situe en concurrence avec la Banque Mondiale, mais aussi la formalisation du pool des réserves monétaires des BRICS. Ces deux événements indiquent que le monde est en train de sortir du système « post-Bretton Woods », ou d’étalon-Dollar. Leur importance, à moyen comme à long terme peut être considérable. Mais, ces événements indiquent aussi que cette sortie de crise se fera, en réalité, dans une fragmentation du système monétaire international. Il est probable qu’aucun pays ne réussira à étendre son hégémonie sur le système monétaire (et financier) international, comme les Etats-Unis l’ont fait depuis la fin de la seconde guerre mondiale. De ce point de vue, il est hautement symbolique que ces deux événements aient eu lieu en avril 2015, signifiant l’entrée du monde, 70 ans après la victoire contre le nazisme, dans une nouvel ère qui n’est plus «l’après guerre ».

Pour comprendre les enjeux de ce tournant qu’indiquent ces deux événements, il faut donc revenir sur la décomposition du système monétaire international, qui couvre la période 1957-2007. On aura la démonstration, alors, que la dimension politique est à bien des égards décisive et à tout le moins aussi importante que les considérations purement économiques. Les questions monétaires internationales sont devenues le champs clôt des politiques de puissance.

La décomposition du « système de Bretton Woods ».

Le système que nous connaissons aujourd’hui n’a de fait plus de rapport avec le système de 1944 ou même avec celui que l’on a connu jusqu’en 1958. Les deux évolutions les plus significatives ont été la rupture du lien entre le dollar et l’or et l’abandon du système des taux de change fixes au profit des taux de change flottants. Ces deux évolutions ont signé la mort du système dit « de Bretton Woods » après une période de décomposition de 1958 à 1973. Cette dernière période est d’ailleurs instructive. Elle se déroule dans un contexte d’affrontement entre la France et les États-Unis. L’échec des diverses tentatives françaises d’imposer une logique de réformes du système monétaire international pour le soustraire du bon vouloir des autorités américaines signifiera aussi l’échec des tentatives de rationalisation du système monétaire international qui avaient commencé avec les propositions de Keynes en 1941.

Une première occasion de construire un système régional plus stable et équilibré que le système issu de Bretton Woods fut perdue en 1957, lors de la dissolution de l’Union Européenne des Paiements. En fait, on peut considérer que 1958 marque la date réelle d’application des accords de Bretton Woods. Le retour de tous les pays développés (hors l’URSS et les pays du CAEM) à la convertibilité totale fut, à l’époque, salué comme un progrès alors qu’il ne faisait que mettre en marche la mécanique qui devait inéluctablement conduire à la révélation des limites du système de Bretton Woods. Il faut cependant noter que 1958 est aussi la date du début du conflit franco-américain sur le système monétaire international. Lors de la réunion du FMI qui se tint cette année-là et qui devait entériner l’accroissement des quotes-parts des pays membres, l’administrateur français fut le seul à s’opposer au principe d’une décision prise à la majorité simple ainsi qu’aux mesures devant conduire à la liberté complète des capitaux.

Le conflit entre la France et les Etats-Unis

La suprématie monétaire américaine fut contestée à partir de la fin des années 1950, non du fait du retour à la convertibilité des monnaies européennes mais en raison de l’évolution de la situation politique et économique. Ceci se traduisit par des tensions sur la parité-or du dollar. Aussi, en 1961, fut constitué le « pool de l’or » qui, avec les États-Unis, devait réguler le prix de l’or pour éviter que la Réserve fédérale américaine soit soumise à des pressions trop fortes. Cependant, dès 1962, la France se prononça à de multiples reprises pour critiquer le système tel qu’il était et demander sa réforme. La gestion du dollar par les États-Unis se mit à poser problème à la même époque du fait de la politique des américains, et en particulier de leur volonté de conduire la guerre du Vietnam sans procéder à des économies dans les programmes sociaux décidés par le successeur de John Kennedy, Lyndon Johnson. Il est certain que la poursuite des objectifs sociaux dits de la « Grande Société » était une condition d’acceptabilité de la guerre, du moins jusqu’en 1968. Dans le même temps, le gouvernement américain évolua, dès 1963, vers une politique de « nationalisme monétaire ». Il décida de se servir de la position particulière et dominante accordée au dollar dans le cadre de Bretton Woods comme instrument de lutte économique face à l’Europe et au Japon.

Le conflit entre la France et les États-Unis se précisa en 1964. La France défendait trois propositions. Il fallait en premier lieu une « discipline collective » pour limiter l’arbitraire américain. Il était ensuite souhaitable de disposer d’une « unité de réserve collective » qui aurait pu prendre la forme d’unités de compte artificielles considérées comme « représentatives » d’une certaine quantité d’or, ces unités devant être utilisées par les banques centrales – une claire réminiscence du bancor proposé par Keynes à partir de 1942-1943. Enfin devait être mis en place un comité restreint de gestion collective, qui dans l’esprit des dirigeants français aurait dû être le « groupe des 10 ». Les autorités françaises craignaient que tout groupe plus large de pays ne permette aux États-Unis de compter sur des « clients » qui viendraient par leur voix soutenir Washington. C’est d’ailleurs ce qui s’était passé lors de la conférence de Savannah en 1946. Ces propositions furent combattues par les États-Unis et, à la fin de 1964, il devint clair qu’un compromis était impossible. En février 1965, la France change alors brusquement de position quand le président français, le général de Gaulle, se prononce, pour le retour à l’étalon-or. Cette position, très discutable sur le fond, découle du constat que les États-Unis bloquent alors toute réforme et que l’accroissement de la masse monétaire en dollars rend la convertibilité au taux de 35 dollars l’once intenable. Le conflit devient ouvert. Il conduit la France à se retirer du « pool de l’or » en juin 1967. Le conflit entre la France et les États-Unis va d’ailleurs s’étendre avec la condamnation par la France de la guerre du Vietnam (discours de Phnom Penh) ou la reconnaissance de la République populaire de Chine.

Une réforme avortée : le projet français de stabilisation des matières premières.

Devant ce conflit et le risque de paralysie des négociations internationales, on chercha à utiliser un instrument du FMI, les « droits de tirage » pour en faire un instrument de liquidité qui supplante le dollar. La proposition fut lancée en 1966 et rencontra alors l’opposition de la France qui craignait de voir cet instrument se transformer en crédit de financement illimité pour le déficit budgétaire américain – alors en pleine expansion. La France fut cependant isolée sur sa position. Elle accepta en 1967 un compromis, proposé par l’Allemagne, qui aboutit à l’accord de Londres en août 1967 par lequel furent créés les « droits de tirage spéciaux » (DTS) dans le cadre du FMI. L’accord de Londres ne mit cependant pas fin au conflit franco-américain. Le retrait de la France du « pool de l’or » en juin 1967 et le fait que le gouvernement français demandait systématiquement le changement de ses avoirs en dollars en or (au cours légal de 35 dollars l’once) indiquait bien que les positions des deux pays étaient très opposées. Pour les États-Unis, les DTS étaient une monnaie synthétique. Ainsi Washington, vingt-trois ans après, reprenait-il la position de Keynes, du moins en apparence. Pour la France, les DTS n’étaient qu’une simple ligne de crédit supplémentaire.

La France cependant ouvrait alors un nouveau front en proposant lors de la même conférence de Rio de Janeiro où l’on discutait des DTS, et à la surprise générale, une résolution sur l’adoption de mesures pour assurer la stabilité du cours des matières premières, qui ne cessent de baisser depuis la fin des années 1950. La France prend ici à revers la position américaine qui entendait refuser aux pays en voie de développement l’accès aux DTS en raison de leur faible solvabilité. La position française consiste alors à demander aux membres du FMI de créer les moyens de renforcer la solvabilité de ces pays par une garantie de leurs ressources d’exportation. On notera que c’était bien une des idées défendues en 1941 par Keynes…Mais, quand on regarde aujourd’hui les fluctuations importantes des matières premières, on ne peut que considérer que la proposition du gouvernement français était en réalité pleine de bon sens. C’est probablement la raison pour laquelle elle ne fut pas adoptée, et ni même soutenus par les pays européens.

La conférence de Rio devait donc se solder sur un demi-échec et la situation financière internationale se dégrada rapidement. Le dollar et la livre sterling furent brutalement attaqués. La livre fut la première à craquer : elle est dévaluée brutalement par rapport à l’or le 18 novembre 1967. Cet événement ne fournit aux États-Unis qu’un répit de quelques mois.

Le « hold-up » américain sur le système monétaire international.

L’étrange ralliement des autorités américaines aux thèses de Keynes sur la monnaie internationale était uniquement tactique et doit être expliqué. En fait, les États-Unis souhaitaient que les DTS puissent jouer le rôle d’une monnaie parce qu’ils en contrôleraient l’émission comme ils contrôlaient celle du dollar en raison de leur poids dans le FMI, tout en pouvant externaliser vers le DTS le financement de leur déficit budgétaire. Le ralliement à l’idée d’une monnaie synthétique est ainsi purement instrumental, à un moment où les coûts de la guerre du Vietnam explosent et où les programmes sociaux liés à la « Grande Société » du Président Johnson pèsent aussi sur le budget. Le renversement de la position française est sans doute inspiré par la confiance que le général de Gaulle accorde aux thèses de Jacques Rueff. Mais il s’explique avant tout par la volonté des autorités françaises de ne pas laisser le système monétaire international se transformer en pure pompe de financement au profit des États-Unis. La position américaine sur les DTS n’était « keynésienne » qu’en apparence. Keynes avait explicitement précisé que le bancor ne devait pas servir à financer des besoins « structurels ». Aucune des institutions que Keynes souhaitait voir mises en place pour accompagner la naissance de la monnaie synthétique internationale n’est d’ailleurs présente et les États-Unis s’opposent à la mise en œuvre d’un système cohérent. Dans ces conditions, l’opposition de la France aux DTS peut s’analyser comme une ultime tentative afin d’éviter que les États-Unis ne réalisent un « hold-up » sur le système monétaire international.

Utilisant le dollar pour financer leurs énormes dépenses liées à la Guerre du Vietnam et à la course aux armements contre l’URSS, les États-Unis ne pouvaient plus garantir le lien entre le dollar et l’or. La convertibilité-or du dollar dut être limitée en mars 1968. Les autorités américaines suspendirent unilatéralement cette convertibilité le 15 août 1971, ce qui représentait de fait un défaut de la part des États-Unis dans la mesure où la monnaie est une dette et que la contrepartie du dollar était supposée être de l’or. Cette décision transformait de fait le système monétaire international en pur « système dollar » sans qu’aucun contrôle ne s’exerce plus sur les États-Unis.

Le système « post-Bretton Woods »

Les taux de change, qui étaient normalement fixés – mais révisables – furent progressivement abandonnés au marché lors de la conférence de la Jamaïque en 1973. Le passage aux taux de change flottants, qui est cohérent avec les progrès de l’idéologie monétariste et néo-libérale, a induit les très brutales fluctuations que l’on a connues depuis la fin des années 1970 et la nature de plus en plus spéculative du système, et ce jusqu’à la crise actuelle. En fait, depuis 1973, nous sommes entrés dans un système « post-Bretton Woods », qui peut s’analyser comme une forme dégénérée d’étalon-Dollar. C’est ce système qui est en crise depuis en réalité 1997. Cette crise n’est pas un simple cycle, un moment banal de difficultés passagères comme l’ont prétendu nombre d’économistes soi-disant avisés, tel Alan Greenspan, avant de se contredire et de la qualifier de « plus importante crise depuis un siècle ». Cette crise est bien structurelle.

Elle correspond alors à un moment que la théorie régulationniste qualifie de « grande crise », soit la rupture d’un ensemble ayant acquis une cohérence dynamique et qui, à un moment donné, perd cette cohérence et se défait. On doit noter que cette crise a suscité, de 1997 à 2008, des stratégies qui ont conduit à la crise actuelle en fragilisant encore plus le système monétaire international. L’importance de la crise de 1997-1999 n’avait pas été suffisante pour que l’on mette en place des solutions structurelles, et ceci essentiellement pour des raisons politiques. En fait, les Etats-Unis bloquaient toute approche globale d’une possible réforme du système monétaire international, et les pays européens, empêtrés dans l’Euro, n’ont pas été capables de faire entendre leurs voix. On mesure ici les effets politiques extrêmement néfastes de l’Euro au niveau mondial. L’Euro a stérilisé les capacités de propositions de pays comme la France ou l’Allemagne. Dans le même temps, l’Euro s’est avéré incapable de concurrencer le Dollar, que ce soit comme monnaie de réserve ou comme monnaie de transactions financières, domaine ou il est même supplanté actuellement par le Yuan. Une autre conséquence de cette crise a été la renaissance des politiques de contrôle des changes en Malaisie et en Russie. La décision de la Chine de résister aux pressions américaines pour l’inciter à procéder à une extension de la convertibilité du yuan, décision dont la sagesse est aujourd’hui évidente, en découle aussi. Se trouve ainsi validée l’idée de Keynes selon laquelle le contrôle sur les capitaux et les changes est une condition nécessaire pour garder un espace de liberté vis-à-vis des politiques économiques internes et, de ce fait, un élément de stabilité des trajectoires économiques. On doit noter que la question du contrôle des changes et sur les mouvements de capitaux constitue un enjeu immédiat du conflit entre les gouvernements qui veulent recourir à de tels mécanismes et les États-Unis. La défense de la souveraineté économique des États n’est pas compatible avec les objectifs de la politique américaine. Robert Wade, qui a été l’un des grands spécialistes des stratégies industrialistes des pays asiatiques, identifie ainsi la question du contrôle sur les mouvements des capitaux aux conflits à venir entre les États-Unis et les pays souhaitant conserver la souveraineté de leur politique économique.

Les stratégies de défense des pays émergents.

Ceci a convaincu de très nombreux pays que leur salut passait dans l’accumulation de réserves de devises considérables. Pour constituer ces réserves, qu’un système monétaire international efficient tel qu’il avait été pensé par Keynes aurait rendues inutiles, ces pays ont développé des stratégies de prédation du commerce international. Ces stratégies ont, à leur tour, déséquilibré les pays développés par les effets de déflation salariale qu’elles induisaient. La crise de l’endettement des ménages américains, mais aussi britanniques et espagnols, qui est à l’origine de la crise financière actuelle, en est issue. On voit ainsi se constituer un cercle vicieux du désordre monétaire international. Il incite les pays à des politiques de protection car il est porteur d’instabilités très dangereuses. Mais les politiques de protection mises en œuvre accroissent le désordre et donc les instabilités. C’était exactement le type de cercle vicieux que Keynes espérait éviter en combinant les principes de son « union monétaire » avec des taux de change fixes et révisables, le rôle du bancor, les règles commerciales et le contrôle sur les capitaux afin de redonner aux différents pays les moyens d’une véritable souveraineté de politique économique qui ne soit pas déstabilisatrice pour le voisin.

Vers un nouveau système ?

C’est donc pour tenter de sortir de mettre fin à cette crise, que la Chine et les BRICS ont pris les initiatives que l’on a mentionnées. Le « pool » de réserves monétaires, qui est une initiative purement « BRICS » vise à se substituer au FMI dans la gestion de crises de liquidités et de crises de change au sein des pays émergents. Dans ce « pool », la part de la Chine se montera à 41 milliards, les parts de la Russie, de l’Inde et du Brésil à 18 milliards de dollars pour chacun de ces pays et la part de l’Afrique du Sud sera de 5 milliards. Le montant total sera donc de 100 milliards de dollars, auxquels il faut ajouter les capacités d’emprunt de ce « pool ». La BAII va mobiliser des sommes équivalentes, mais qui seront plus spécifiquement destinées à financer des investissements en infrastructures. Bien entendu, les projets d’intégration de systèmes ferroviaires dans le cadre de l’Union Eurasienne, c’est à dire l’intégration et la modernisation des chemins de fer chinois, russes, kazakhes et du Belarus pourraient être les principaux bénéficiaires des prêts que réalisera la BAII.

Il faut noter que si les Etats-Unis et le Japon s’opposent à la BAII, les pays européens s’y sont ralliés. De fait, la constitution de la BAII symbolise un relatif isolement des Etats-Unis. Washington avait en effet critiqué ouvertement la BAII, avant de mettre une relative sourdine à ses critiques. Il est clair, en effet, que la nouvelle institution est une affirmation de la puissance économique de la Chine, de sa montée d’influence en Asie et plus généralement dans le monde. Surtout, elle montre sa capacité à fédérer les pays et les pouvoirs à ses côtés, et ce bien au-delà de seul cercle des pays émergents ou de ses alliés naturels comme la Russie. De ce point de vue, la BAII mais aussi la constitution du « pool » de réserves monétaires des BRICS, dans lequel la Chine a aussi un rôle majeur, signe l’arrêt de mort des ambitions que pouvait entretenir la Russie de voir le rouble se constituer en monnaie de réserve régionale. Ces deux événements indiquent qu’un nouveau partage des rôles dans le cadre d’une alliance anti-américaine est en train d’émerger, la Chine assurant l’aspect monétaire et financier tandis que la Russie en assure la dimension de contrôle d’une partie des flux énergétiques ainsi que la dimension directement militaire. Les livraisons des missiles Sol-Air S-400 à la Chine et S-300 à l’Iran confirment ce positionnement.

Le nouvel établissement financier est donc de nature à concurrencer à la fois la Banque mondiale sous influence américaine et également la Banque asiatique de développement (BAD) qui est actuellement dominée par le Japon et les Etats-Unis. Dans ce jeu de pouvoirs des institutions internationales, Washington n’est pas parvenu cristalliser l’intérêt pour son alliance anti-BAII, et ce simple fait indique l’ampleur de la perte d’influence provoquée par l’initiative chinoise.

Ce sont donc des pas importants dans la définition de ce que pourrait être le monde du XXIè siècle. Mais, la puissance financière des Etats-Unis reste redoutable, et l’on peut penser que ce pays mettra tout en œuvre pour conserver, même de manière résiduelle, sa prééminence monétaire et financière. On doit donc s’attendre à des perturbations importantes dans le domaine monétaire international. On remarquera que l’Europe, à cause de l’Euro et de ses problèmes, se condamne à être spectatrice de l’affrontement qui vient. C’est là une autre, et souvent ignorée, influence pernicieuse de la monnaie unique.