Pourquoi l'Ukraine, n'aura-t-elle pas besoin d'entrer dans l'OTAN ?

Stoltenberg a des doutes sur l'entrée à terme de l'Ukraine dans l'OTAN, et pour cause. Mais quelle importance, de toute manière cela ne sera pas nécessaire : les accords bilatéraux permettront de protéger l'OTAN, tout en impliquant ses membres. Ce qui ne diminuera en rien le risque de confrontation directe entre les pays de l'OTAN et la Russie. Et ce risque augmente, alors que les Etats-Unis sont en train de finaliser avec l'Ukraine un accord de coopération militaire, sur le modèle de celui déjà passé par de nombreux pays européens. La "coalition active" contre la Russie se prépare au sein de l'OTAN.

Afin de ne pas formellement s'engager trop en avant dans le conflit en Ukraine et pour surmonter la divergence de position de ses membres sur nombre de questions, l'OTAN a enjoint ses pays membres à conclure des accords bilatéraux avec l'Ukraine, prévoyant aide et assistance militaire, le tout sous le doux euphémisme d'accord de sécurité. 

Cette décision formulée au sommet de Vilnius en juillet 2023, signée par une trentaine d'Etats, a été suivie d'effets. La Grande-Bretagne a ouvert le bal en janvier 2024 (voir notre texte ici) et entraîné les autres pays dans son sillon. L'Allemagne et la France ont très rapidement suivi. Rappelons que l'accord signé par la France (voir notre texte ici) engage notre pays pour 10 ans, sans poser aucune limite à l'assistance militaire apportée "en cas d'agression future" de la Russie, qui est déjà considérée comme un pays agresseur et alors qu'un conflit armé est en cours sur le sol ukrainien. Ils furent ensuite suivis par le Danmark, le Canada, l'Italie, les Pays-Bas et la Finlande début avril 2024.

Désormais, les Etats-Unis entrent dans la danse et l'on apprend qu'un troisième tour de négociations vient de se dérouler il y a une semaine visant à finaliser le texte de l'accord de sécurité, c'est-à-dire d'assistance militaire entre les Etats-Unis et l'Ukraine.

Dans ce contexte, l'on comprend mieux les propos de Stoltenberg en visite à Kiev hier 29 avril. Extraits:

"il n’est pas trop tard : l’Ukraine peut encore l’emporter, et un soutien supplémentaire est en route. M. Stoltenberg a indiqué que quelques jours plus tôt, lors d’une réunion du Conseil OTAN-Ukraine, les ministres de la Défense avaient entendu l’appel sans équivoque du président Zelensky, et qu’ils avaient « décidé d’accroître le soutien à l’Ukraine ». Il s’est félicité que les États-Unis aient adopté un nouveau train de mesures, prévoyant une aide substantielle de plus de 60 milliards de dollars, et s’est réjoui des nouveaux engagements pris par le Royaume-Uni, l’Allemagne et les Pays-Bas, avant de préciser qu’il s’attendait « à ce que d’autres annonces suivent prochainement »."

Et surtout, en ce qui concerne la question sulfureuse de l'entrée de l'Ukraine dans l'OTAN - aucune date ne peut être posée ...

« La place de l’Ukraine est au sein de l’OTAN. L’Ukraine deviendra membre de l’OTAN. Le sens du travail que nous accomplissons aujourd’hui, c’est de rendre irréversible la trajectoire de l’Ukraine vers l’adhésion, de sorte qu’elle puisse rejoindre l’Organisation dès que le moment sera venu »

Quand le moment sera venu ... S'il vient. En tout cas, Stoltenberg a laissé comprendre qu'aucun accord entre les membres de l'OTAN ne sera atteint sur cette question d'ici le sommet de juillet, qui doit se dérouler à Washington.

L'essentiel pour l'Axe atlantiste est de gagner sa guerre contre la Russie, pas de garantir l'avenir de l'Ukraine, qui n'en a déjà plus.

"Moscou doit bien le comprendre : la Russie ne peut pas gagner. Elle ne nous aura pas à l’usure"

Comme il s'agit d'un conflit à long terme, qui ne pourra prendre fin que par la disparition physique et politique de l'adversaire, soit de la Russie, soit du système atlantiste globalisé, l'OTAN prévoit un mécanisme de paliers. En concluant des accords bilatéraux, les Etats membres de l'OTAN agissent en leur nom propre sur le plan militaire, surtout si une intervention directe officielle sur le front ukrainien est décidée nécessaire. Cette fiction juridique est censée protéger l'OTAN comme institution, comme bras armé de la globalisation, afin de lui laisser plus marge de manoeuvre. Dans la réalité politique, il n'est pas certain que cette fiction change réellement la donne : les pays membres de l'OTAN seront de plus en plus impliqués, au risque d'entrer en guerre contre la Russie. De toute manière, l'OTAN fournit l'assistance technique et elle est déjà impliquée. 

La question est ailleurs : pour qu'une fiction fonctionne, il faut qu'elle soit acceptée comme telle par son destinataire. Combien de temps la Russie jugera-t-elle conforme à ses intérêts de faire semblant d'y croire ? Et cette carte fondamentale n'est pas maîtrisée par l'OTAN.

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Qu’est-ce qui a tué les pourparlers de paix en Ukraine ?

Le récit occidental communément admis est que, en février 2022, la Russie a lancé une invasion à grande échelle de l’Ukraine avec l’intention de conquérir le pays tout entier. Mais il existe un autre récit, suffisamment convaincant pour mériter d’être pris en considération.

Après que les États-Unis ont rejeté leur proposition de décembre 2021 sur les garanties de sécurité mutuelles, qui comprenait une garantie écrite que l’Ukraine ne deviendrait pas membre de l’OTAN, la Russie a lancé une invasion limitée de l’Ukraine qui ne comprenait que 120 000 à 190 000 soldats, une force bien inférieure à ce que la Russie savait être nécessaire pour conquérir l’ensemble du pays. L’objectif n’était pas d’absorber l’Ukraine, mais de contraindre par la force son gouvernement à signer une garantie selon laquelle il n’accepterait pas une invitation à rejoindre l’OTAN.

Il s’en est fallu de peu qu’ils n’y parviennent. Dans les jours qui ont suivi le début de la guerre, l’Ukraine s’est empressée de s’asseoir à la table des négociations avec la Russie. Ce n’est qu’après l’échec de ces négociations que la Russie a engagé davantage de troupes et de ressources dans la guerre.

La question de savoir pourquoi ces pourparlers prometteurs pour mettre fin à la guerre ont échoué est donc tout aussi importante que celle de savoir pourquoi la guerre a été déclenchée. Si la Russie porte la plus grande part de responsabilité dans le déclenchement de la guerre, celui qui porte la plus grande part de responsabilité dans la poursuite de la guerre en est partiellement responsable.

Trois théories ont été avancées. La première insiste sur l’effet traumatisant de la découverte des atrocités à Bucha. La deuxième met l’accent sur l’action de l’Ukraine. La troisième met l’accent sur l’intervention des États-Unis et du Royaume-Uni.

Oleksiy Arestovych, ancien conseiller au cabinet du président ukrainien, était membre de l’équipe de négociation ukrainienne à Istanbul. Il affirme que les négociations d’Istanbul ont été fructueuses et qu’elles auraient pu fonctionner. Il affirme que l’accord d’Istanbul était préparé à 90 % et qu’il ne restait plus que « la question du volume des forces armées ukrainiennes en temps de paix ».

Mais elles n’ont finalement pas abouti. M. Arestovitch admet la thèse de l’intervention occidentale pour expliquer l’échec des négociations, mais il admet également celle de Bucha. Il affirme que président ukrainien Volodymyr Zelensky « a été choqué ». Qu’il « a complètement changé de visage lorsqu’il est arrivé à Bucha et qu’il a vu ce qui s’était passé ».

Cependant, plusieurs éléments de preuve suggèrent que Bucha n’a pas grand-chose à voir avec l’échec des pourparlers diplomatiques. Les chronologies sont confuses et peuvent faire référence à différents cycles de négociations ; certains suggèrent que la décision de mettre fin aux négociations a précédé la découverte à Bucha ; d’autres suggèrent que les négociations se sont poursuivies malgré la découverte à Bucha. Mais tous s’accordent à dire que Bucha n’a peut-être pas sonné le glas des pourparlers.

L’ancien chancelier allemand Gerhard Schröder, qui a joué un rôle de médiateur dans les pourparlers d’Istanbul à la demande de l’Ukraine, affirme que « rien n’était connu de Bucha lors des entretiens avec Umjerov », l’un des principaux négociateurs ukrainiens, « les 7 et 13 mars ».

Le même point est soulevé dans un rapport compilé par un ancien sous-secrétaire général des Nations unies dans les missions de paix de l’ONU, l’OTAN et le général allemand le plus haut gradé à la retraite, ainsi qu’un professeur émérite de sciences politiques de l’université Freie de Berlin. Ils affirment que « la décision de l’Ukraine d’abandonner les négociations pourrait avoir été prise avant la découverte d’un massacre de civils dans la ville de Bucha, près de Kiev ».

Il existe également des preuves que l’Ukraine, et Zelensky lui même, étaient prêts à poursuivre les négociations même après la découverte de Bucha.

Le 5 avril 2022, le lendemain de sa visite à Bucha, Zelensky a déclaré à des journalistes ukrainiens que ce qui s’était passé à Bucha était « impardonnable » et que « la possibilité de négociations […] deviendrait un défi ». Mais, a-t-il ajouté, même après Bucha, « il faut le faire. Je pense que nous n’avons pas d’autre choix ».

Les Ukrainiens semblent être d’accord avec leur président. Le sociologue Volodymyr Ishchenko, chercheur associé à l’Institut d’études est-européennes de la Freie Universität de Berlin, rapporte que « les preuves les plus concordantes dont nous disposons montrent que l’opinion publique ukrainienne était favorable aux négociations avec la Russie pour mettre fin à la guerre, même après Bucha ».

Un sondage commandé par le NDI en mai 2022 a montré que 59 % des Ukrainiens étaient favorables à des négociations avec la Russie ».

« Samuel Charap et Sergey Radchenko, affirment qu’après la découverte de Bucha début avril, “les deux parties ont continué à travailler 24 heures sur 24 sur un traité que Poutine et Zelensky étaient censés signer lors d’un sommet devant se tenir dans un avenir pas trop lointain”, ce qui suggère que ce n’est pas Bucha qui a mis fin aux pourparlers. Les deux parties travaillaient encore sur des projets de traité le 12 et le 15 avril, dix jours après la visite de Zelensky à Bucha.

Charap et Radchenko affirment que les pourparlers ont non seulement continué après la découverte de Bucha, mais qu’ils se sont même « intensifiés ». Ils en concluent que la découverte d’atrocités à Bucha n’a été qu’un « facteur secondaire dans la décision de Kiev » d’interrompre les pourparlers.

Si Bucha n’a pas été le facteur décisif dans l’arrêt des pourparlers, qu’est-ce qui l’a été ? Plusieurs analystes soulignent l’importance de l’agence ukrainienne. Ils citent souvent la confiance croissante de Kiev après que la Russie a retiré ses troupes des environs de Kiev dans les premiers jours de la guerre et leur manque de confiance dans la Russie.

Charap et Radchenko affirment que l’Ukraine n’était pas disposée à discuter de certaines exigences russes qui ne figuraient pas dans le communiqué d’Istanbul, comme l’interdiction du « fascisme, du nazisme, du néo-nazisme et du nationalisme agressif ». Ils concluent cependant que ces demandes n’ont probablement qu’une importance limitée. Plusieurs membres de la délégation ukrainienne ont témoigné de première main que ces détails étaient ce que Davyd Arakhamiia, qui dirigeait l’équipe de négociation ukrainienne, appelait « l’assaisonnement ». Avec le Premier ministre israélien de l’époque, Naftali Bennett, un intermédiaire dans les négociations, Arakhamiia affirme que la promesse de ne pas rejoindre l’OTAN était le « point clé ». Zelensky a déclaré que la promesse de ne pas rejoindre l’OTAN était « le premier point fondamental pour la Fédération de Russie ».

Charap et Radchenko affirment que le retrait de la Russie de la périphérie de Kiev « a renforcé la détermination de Zelensky, éliminant une menace immédiate pour son gouvernement, et a démontré que la machine militaire vantée par Poutine pouvait être repoussée, voire vaincue, sur le champ de bataille ».

La théorie de l’agence ukrainienne s’accompagne de celle selon laquelle les États-Unis étaient réticents à signer des accords de sécurité auxquels la diplomatie ukrainienne pourrait les engager et qui pourraient signifier une entrée en guerre avec la Russie si celle-ci envahissait à nouveau l’Ukraine.

La faiblesse de l’explication de l’agence ukrainienne n’est pas qu’elle est fausse, mais qu’elle exagère la transformation de l’agence en autonomie. L’Ukraine était sur le point de conclure diplomatiquement une paix qui lui aurait permis d’atteindre ses objectifs. Elle aurait pu aller de l’avant ou explorer son nouvel optimisme en reprenant le chemin de la guerre. Les États-Unis auraient pu être préoccupés par certains aspects de l’accord.

Mais, au lieu de saisir l’occasion offerte par les pourparlers prometteurs et d’encourager Zelensky, ils ont promis à un Zelensky nouvellement optimiste tout ce qu’il faudra aussi longtemps qu’il le faudra et l’ont encouragé à poursuivre sur la voie de la guerre. Ce qui nous amène à la troisième théorie, selon laquelle les États-Unis et le Royaume-Uni sont intervenus et ont poussé Zelensky à quitter la voie diplomatique pour revenir sur le chemin de la guerre.

Dans leur excellente étude, Charap et Radchenko concluent que de nombreux facteurs ont contribué à l’arrêt des pourparlers, notamment la « réponse tiède » des États-Unis et leur inquiétude quant aux caractéristiques de l’accord, la confiance militaire retrouvée de l’Ukraine, Bucha et l’accent diplomatique mis sur une grande résolution avant de se concentrer sur les détails pratiques.

Ils affirment que « l’affirmation selon laquelle l’Occident a forcé l’Ukraine à se retirer des pourparlers avec la Russie est sans fondement » car « elle suggère que Kiev n’avait pas son mot à dire dans cette affaire ». Mais c’est confondre agence et autonomie. L’Ukraine avait son mot à dire. La contribution et l’action de l’Ukraine ne peuvent être ignorées. Mais cela ne signifie pas qu’ils n’ont pas été poussés.

Dans sa critique positive de l’analyse de Charap et Radchenko, Emma Ashford, senior fellow au Stimson Institute, reconnaît que la situation « est un peu plus compliquée » que le fait que l’Occident ait directement saboté un accord de cessez-le-feu conclu, mais elle affirme que les auteurs « tirent trop sur la corde lorsqu’ils analysent les raisons de l’échec des pourparlers ».

Le fait que les auteurs se contentent d’affirmer que de multiples facteurs ont contribué à l’échec des pourparlers n’est pas satisfaisant, étant donné l’implication évidente que l’Ukraine, encouragée par le soutien occidental, a décidé de jeter les dés sur l’avenir du conflit.

Ishenko fait également l’éloge de l’analyse de Charap et Radchenko, mais souligne que « bien que les auteurs rejettent l’argument caricatural selon lequel l’Occident a “forcé” Zelenskyi à abandonner l’accord, ils ne nient pas l'”agence » de Boris Johnson et de l’élite américaine et leur part de responsabilité dans l’échec des pourparlers ». Il ajoute : « Les responsables occidentaux qui ont dissuadé Zelenskyi d’accepter l’accord de paix et qui, au lieu de cela, ont alimenté les attentes exagérées d’une victoire de l’Ukraine en promettant de la soutenir “aussi longtemps qu’il le faudra” ont certainement compris les conséquences et qui en paiera le prix le plus élevé. »

De nombreux détracteurs de la théorie de l’intervention occidentale se contentent d’affirmer que cette affirmation est sans fondement, sans fournir de preuves. Bien qu’ils affirment que cette affirmation est sans fondement, Charap et Radchenko déclarent que, même si ce n’est pas si simple, « la réponse occidentale à ces négociations… a certainement été tiède ».

Ils affirment qu’« un ancien fonctionnaire américain qui travaillait sur la politique ukrainienne à l’époque » leur a dit que, face aux inquiétudes suscitées par le projet de traité, « au lieu d’adopter le communiqué d’Istanbul et le processus diplomatique qui s’en est suivi, l’Occident a augmenté l’aide militaire à Kiev ». L’Occident aurait pu se saisir du projet – avec ses problèmes – et encourager la possibilité évidente de pourparlers.

Au lieu de cela, ils ont promis à Zelensky, fraîchement optimiste quant aux chances militaires de l’Ukraine, toute l’aide militaire dont il aurait besoin.

Ils reconnaissent également que Boris Johnson, « peu enclin à la diplomatie », a dit à Zelensky que « tout accord avec Poutine […] serait une victoire pour lui : si vous lui donnez quoi que ce soit, il le gardera, le mettra en banque et se préparera à son prochain assaut » et que « la volonté de s’engager diplomatiquement avec la Russie » n’était pas « une priorité pour les États-Unis et leurs alliés ». Les Américains, disent-ils, « n’ont pas semblé considérer [la diplomatie] comme un élément central de leur réponse à l’invasion russe » et « la volonté… d’entreprendre une diplomatie à fort enjeu… a été notablement absente à Washington et dans les capitales européennes ».

Au lieu de la diplomatie, l’Occident a poussé à la guerre et a promis de la soutenir. Il est « vrai », disent Charap et Radchenko, que « les offres de soutien de l’Occident ont dû renforcer la détermination de Zelensky, et le manque d’enthousiasme de l’Occident semble avoir atténué son intérêt pour la diplomatie ».

Le problème du rejet de l’explication de l’intervention occidentale n’est pas seulement qu’elle est affirmée sans preuve, mais qu’elle ignore le quorum des participants aux pourparlers qui offrent un témoignage de première main sur le fait que l’Occident a effectivement bloqué les négociations.

Davyd Arakhamiia a confirmé que « lorsque nous sommes rentrés d’Istanbul, Boris Johnson est venu à Kiev et a dit que nous ne signerions rien du tout avec eux et que nous devions nous battre ». En décembre 2022, Ukrainska Pravda a rapporté que le 9 avril 2022, Boris Johnson s’était précipité à Kiev pour dire à Zelensky qu’il fallait « faire pression sur Poutine, pas négocier avec lui » et que, même si l’Ukraine était prête à signer certains accords avec la Russie, « l’Occident ne l’était pas ».

Les États-Unis et leurs partenaires occidentaux n’encourageaient pas les négociations ukrainiennes susceptibles de satisfaire les objectifs de l’Ukraine et de mettre fin à la guerre. Comme l’a expliqué le département d’État, il y avait des « principes fondamentaux » en jeu qui rendaient la guerre « plus grande que la Russie » et « plus grande que l’Ukraine ».

Le Premier ministre israélien de l’époque, Naftali Bennett, et l’ancien chancelier allemand, Gerhard Schröder, ont tous deux servi d’intermédiaires dans les pourparlers, à la demande de l’Ukraine. Naftali Bennett affirme qu’« il y avait de bonnes chances de parvenir à un cessez-le-feu », mais que l’Occident l’a « bloqué ». M. Schröder partage cet avis : « Rien ne pouvait se produire parce que tout le reste était décidé à Washington… Les Ukrainiens n’ont pas accepté la paix parce qu’ils n’en avaient pas le droit. Ils ont d’abord dû demander aux Américains ce qu’ils pensaient de tout ce dont ils avaient discuté ».

La Turquie a accueilli les principaux pourparlers. Le ministre turc des affaires étrangères, Mevlut Cavusoglu, a déclaré que les pourparlers étaient sur la bonne voie pour mettre fin à la guerre, mais que « certains pays au sein de l’OTAN veulent que la guerre se poursuive ». « Après la réunion des ministres des affaires étrangères de l’OTAN, explique-t-il, on a eu l’impression que certains États membres de l’OTAN voulaient que la guerre continue, qu’elle continue et que la Russie s’affaiblisse.

Le vice-président du parti au pouvoir en Turquie, Numan Kurtulmus, rapporte la même chose : « Dans certains domaines, des progrès ont été réalisés, on a atteint le point final, puis soudain on voit que la guerre s’accélère… Quelqu’un essaie de ne pas mettre fin à la guerre. Les États-Unis considèrent que la prolongation de la guerre est dans leur intérêt… Certains veulent que cette guerre continue… Poutine-Zelensky allait signer, mais quelqu’un n’a pas voulu le faire ».

Michael von der Schulenburg, ancien sous-secrétaire général des Nations unies chargé des missions de paix, affirme que « l’OTAN avait déjà décidé, lors d’un sommet spécial tenu le 24 mars 2022, de ne pas soutenir ces négociations de paix ».

Arakhamiia a également déclaré que l’Occident « nous a en fait conseillé de ne pas nous engager dans des garanties de sécurité éphémères. »

Ces témoignages de première main ne peuvent être ignorés lorsqu’il s’agit de juger de la contribution occidentale à l’arrêt des pourparlers de paix. Cela ne remet pas en cause l’agence ukrainienne ou la confiance croissante de Zelensky. Mais cela signifie que les États-Unis et le Royaume-Uni ont joué un rôle fatal dans la décision. Les États-Unis n’ont pas donné la priorité à la diplomatie et, à un moment où l’Ukraine et la Russie avaient démontré que la diplomatie était, au moins, possible, ils ont choisi de promettre à Zelensky une aide pour une solution militaire plutôt qu’un soutien pour une solution diplomatique.

Rien ne prouve que les États-Unis n’ont pas forcé l’Ukraine à abandonner les pourparlers – même si la confiance de Zelensky a facilité et contribué à cette décision – et de nombreux éléments indiquent que la promesse de l’Occident de lui fournir toute l’aide dont il avait besoin aussi longtemps qu’il en aurait besoin a encouragé Zelensky à opter pour la guerre plutôt que pour la diplomatie, tandis que le manque de soutien à la voie diplomatique a atténué son intérêt pour cette dernière. De nombreux témoignages de première main montrent que les États-Unis et le Royaume-Uni sont allés jusqu’à dire « non ».

Ted Snider | 25 avril 2024

Ted Snider est un chroniqueur régulier sur la politique étrangère et l’histoire des États-Unis pour Antiwar.com et The Libertarian Institute. Il contribue également fréquemment à Responsible Statecraft et à The American Conservative, ainsi qu’à d’autres publications. Pour soutenir son travail ou pour toute demande de présentation médiatique ou virtuelle, contactez-le à l’adresse suivante : [email protected]>

Article original en anglais Libertarianinstitute.org

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